暂住证的权利含量

　　作者：顾骏

   一如以往，两会期间有关流动人员在城市中的处境和待遇问题，再次受到代表广泛关注。

　　我们从最近的媒体报道中，看到了多条相关消息。一是由国务院牵头，包括公安部、国家发展和改革委员会、劳动保障部等14个部委正在积极协商户籍改革的事情。二是重庆市政府公布了《重庆市流动人口服务管理办法》的征求意见稿，，基本理念是变管理为服务，在将“暂住证”改为“居住证”的同时，流动人员在医疗、教育方面将享受和常住人口一样的待遇；反过来，流动人员如未完善暂住登记，在求职、租房等方面都会遭遇限制，单位不得招录未登记办证的流动人口。三是有代表提议将“迁徙自由”明确写入宪法，在基本大法的层面上保障农民工和其他所有国民的权利。

　　不同层面、不同方面共同努力所关注的核心是城乡二元结构下的公民权利的差异，这也是流动人口服务和管理的症结所在。自改革开放后，大规模农民进城以来，这种权利差异就以“流动人口管理”或流动人员管制的形式存在，并集中体现在那张小小的“暂住证”上。在中国，“暂住证”是户籍制度的典型产物，户籍制度的主要功能之一是给公民迁徙设置一道“堤坝”，而堤坝之所以必要就在于城乡之间存在巨大的公民权利落差。按照流行的人口流动理论，从农村向城市的大规模迁徙，其内在动力就来自农村的推力和城市的拉力，这两股力量的共同来源是城乡居民在经济、社会、文化乃至政治权利上享受着不同的待遇。长期以来，城市坚持对流动人员的管制，目的在于通过单方面筑高堤坝，抵消城市对农民工的部分拉力。但只要城乡二元结构仍然存在，流动人口进城的动力就不可能减弱，对于流动人口的“管理”就难以向“服务”转变，传统管理手段仍将继续存在或改头换面之后继续存在。

　　制度既然是利益格局的固化，那么改变利益格局自然也必须从制度改革入手。重庆市的《办法》提倡以服务取代管理，拟以“居住证”取代“暂住证”，是件好事，改变的不仅是证件名称，更重要的是证件持有人的“身份”以及随之而来的权利待遇。

　　当前，中国正越来越面临一个选择，要么从制度上走向全体国民的权利平等，以此来减缓过度的人口迁徙，从根本上避免今年雪灾所暴露的公共危机；要么逐步开放人员的自由流动，让更多的人从权利的低端区域走向高端区域，并逐步缩小城乡差异。两条路径采取任何一种都有助于农民工和农民工地位的改善，如果能够同时将两条路径结合起来，中国社会进步的表现可以让人看得更清楚一些。

　　现在需要注意的是两种倾向，一是既坚持城乡差异，同时又以城乡差异导致的人口压力为理由，继续实行对流动人员的管制，造成继续固化城乡差异的效果，这样的思路和做法只会进一步使流动人口管理继续成为城乡差异的维护机制。二是在对流动人员的权利赋予还非常有限的情况下，管制却大为增强，不仅农民工得到有限实惠不足以覆盖管束强化带来的成本，而且针对流动人员的社会管理成本也大为增加。在法律上，权利与义务必须相等，权利的增加应该和义务的加强同步。但从农民工长期履行义务多而享受权利少的现实处境着想，具有补差性质的权利赋予刚刚开始，本已过重的义务约束也跟着加码，这样做无疑会让本意良好的权利补差大打折扣。

　　其实人员流动登记既是社会管理的必要措施，做起来也没有太大的难度，关键还在于“暂住证”或“居住证”本身具有多少权利含量。流动人员同管理者一样，也是理性人，会自己盘算，登记与否，区别有哪些，合算不合算。如果实践证明登记办证带来的收益大于成本，他们即使没有受到“不许租房”或“不许就业”的限制或者威胁，也会主动而且积极地前去办理登记，除非另有隐情，如负案在身。何况纯从社会管理的成本效益考虑，真要管流动人员的登记办证，也不应该管流动人员，“跑得了和尚跑不了庙”，“流动”的农民工多不好管，为什么不管那些不流动的房东和企业主呢？这恐怕只能说明，在理念上真正由管理转变为服务不容易，要在技术层面上落实这样的理念更不容易。但国人尤其是广大农民和农民工有充分的理由，抱着真切的希望，期望国家会以更大的力度，努力缩小城乡居民的权利差异，在与流动人员相关的事务上，从管制转到服务上来。（作者为上海大学社会学教授）